C.M. 07/12/2005 n. 2699

MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI Circolare 07/12/2005 n. 2699

Articolo 32 del decreto-legge n. 269/2003, convertito, con modificazioni, dalla legge 24/11/2003 n. 326 relativo a «Misure per la riqualificazione urbanistica, ambientale e paesaggistica, per l'incentivazione dell'attività di repressione dell'abusivismo edilizio, nonchè per la definizione degli illeciti edilizi e delle occupazioni di aree demaniali». Circolare esplicativa.

1. Premessa. La presente circolare disciplina la materia di cui all'art. 32 della legge 24/11/2003 n. 326 nei limiti delle competenze dello Stato, fatte salve quelle regionali. L'art. 32 della legge di conversione 24/11/2003 n. 326, al fine di consentire la regolarizzazione e la riqualificazione urbanistica ed edilizia del territorio, ha previsto la possibilità di ottenere il rilascio del titolo abilitativo in sanatoria per le opere realizzate in modo non conforme alla disciplina vigente. Lo scopo delle nuove disposizioni è quello di avviare un riassetto complessivo delle zone degradate a causa del proliferare dell'abusivismo edilizio. Quanto innanzi, tenuto conto, da un lato del particolare pregio storico, architettonico, paesistico ed ambientale di determinati ambiti territoriali e, dall'altro, dell'esigenza di prevedere appositi strumenti sanzionatori e sostitutivi in caso di inerzia degli enti locali nella adozione degli strumenti urbanistici generali (art. 32, commi 7 e 8). In base al comma 2 dell'art. 32, la normativa sul condono è disposta nelle more dell'adeguamento della disciplina regionale ai principi contenuti nel testo unico sull'edilizia di cui al decreto del Presidente della Repubblica 06/06/2001 n. 380, conformemente a quanto previsto dal nuovo Titolo V della Costituzione, con il quale è stata introdotta una nuova configurazione dei rapporti tra fonti normative statali e regionali. Al riguardo, appare opportuno evidenziare quanto affermato dalla Corte costituzionale con le sentenze numeri 196, 198 e 199 del 28 giugno 2004. La Consulta ha chiarito che:

1) il legislatore statale può sempre incidere sulla sanzionabilità penale e dispone di assoluta discrezionalità in materia di estinzione del reato o della pena, o di non procedibilità;

2) nei settori dell'urbanistica e dell'edilizia, come già affermato nelle sentenze della Consulta numeri 303 e 362 del 2003, i poteri legislativi regionali sono ascrivibili alla nuova competenza di tipo concorrente in tema di governo del territorio;

3) l'effetto estintivo penale, al verificarsi dei presupposti previsti dalla legge, si produce a prescindere dalla concessione della sanatoria amministrativa;

4) la particolare struttura del condono edilizio presuppone una accentuata integrazione fra il legislatore statale ed i legislatori regionali: ne consegue che l'adozione della legislazione da parte delle regioni appare non solo opportuna, ma doverosa, e da esercitare entro il termine determinato dal legislatore nazionale, decorso il quale non potrà che trovare applicazione la normativa statale;

5) non è ammessa, da parte delle regioni, l'unilaterale inapplicabilità nei territori regionali di un testo legislativo statale esplicitamente riferito all'intero territorio nazionale. Le disposizioni normative statali vigenti si applicano fino alla data di entrata in vigore delle disposizioni regionali, fatte salve le materie appartenenti alla legislazione esclusiva statale e ferma restando l'applicazione delle disposizioni statali vigenti nel caso in cui le regioni non abbiano emanato proprie leggi. Con decreto-legge n. 168 del 12/072004, di recepimento delle suddette sentenze, sono stati modificati i termini già previsti nella legge 24/11/2003 n. 326, e successivamente, con decreto-legge n. 282 del 29/11/2004 sono stati ulteriormente prorogati i termini in materia di definizione degli illeciti edilizi. In tale ambito, pertanto, le regioni entro quattro mesi possono emanare la legge di cui al comma 26 con cui determinare la possibilità, le condizioni e le modalità per l'ammissibilità a sanatoria di tutte le tipologie di abuso edilizio di cui all'allegato 1 della legge n. 326/2003. Nel quadro delle finalità perseguite dalla suddetta legge n. 326/2003, è stata mantenuta in capo al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti la competenza a fornire il supporto alle amministrazioni comunali, d'intesa con le regioni interessate, ai fini dell'applicazione della nuova normativa sul condono edilizio e per il coordinamento della stessa con le leggi n. 47 del 1985 e con l'art. 39 della legge n. 724 del 1994 (art. 32, comma 5). Tra le attività di competenza del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti si segnala inoltre la costituzione dell'Osservatorio nazionale dell'abusivismo edilizio. Suo principale strumento operativo è la creazione, in collaborazione con le regioni, di un sistema informativo nazionale necessario anche per il referto al Parlamento, previsto dal comma 3 dell'art. 9 del decreto-legge 23/04/1985 convertito, con modificazioni dalla legge 21/06/1985 n. 298, relativa allo stato di attuazione e all'efficacia delle norme relative alla vigilanza urbanistica ed edilizia. L'Osservatorio può costituire, inoltre, un punto di raccolta, di analisi e di interpretazione dei dati di cui si avvalgono le Istituzioni competenti al fine di individuare gli elementi sociali, economici e territoriali che favoriscono il fenomeno dell'abusivismo edilizio e di consentirne una migliore conoscenza per le necessarie azioni di contrasto. A tal fine, con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, d'intesa con il Ministro dell'interno, in corso di definizione, saranno aggiornate le modalità di redazione, trasmissione, archiviazione e restituzione delle informazioni contenute nei rapporti di cui all'art. 31, comma 7, del decreto del Presidente della Repubblica 06/06/2001 n. 380. Occorre evidenziare che, per quanto non previsto dalle nuove disposizioni sul condono edilizio, si applicano, se compatibili, le norme della legge n. 47/1985 e l'art. 39 della legge n. 724/1994 (art. 32, comma 28, della legge n. 326/2003). Tuttavia le modifiche apportate dal citato art. 32 alle stesse leggi, non si applicano alle domande già presentate ai sensi delle predette normative (art. 43-bis della legge n. 326/2003). Sono fatte salve anche le domande già presentate ai sensi dell'art. 40, comma 6 della legge n. 47/1985 relativo alla eccezionale ipotesi di sanatoria per immobili oggetto di trasferimento derivante da procedure esecutive, nonchè le ipotesi previste dal comma 59 dell'art. 2 della legge 23/12/1996 n. 662. Il comma 6 dell'art. 40 della legge n. 47/1985, e le altre norme sopra richiamate, pertanto, devono essere lette alla luce della nuova normativa sul condono, reputandosi possibile la domanda di sanatoria purchè la presentazione della stessa avvenga entro centoventi giorni dall'atto di trasferimento dell'immobile e le ragioni del credito siano sorte anteriormente alla data di entrata in vigore del decreto-legge n. 269/2003 (1° ottobre 2003). L'eccezione prevista da tale norma è giustificata dalla esigenza di consentire agli acquirenti sulla base di una procedura esecutiva di regolarizzare l'acquisto di immobili dei quali, al momento della insorgenza delle ragioni di credito, non era conosciuta la natura abusiva. Del pari deve ritenersi applicabile la norma di cui al comma 1 dell'art. 39 della legge n. 724/1994, secondo la quale i limiti di cubatura entro i quali è consentita la sanatoria non trovano applicazione in caso di annullamento del permesso di costruire. Come specificato nella circolare del Ministero dei lavori pubblici n. 2241/UL del 17/06/1995, tale norma più favorevole trae la sua giustificazione nel fatto che, trattandosi di titolo abilitativo prima rilasciato e poi revocato, appare prioritaria l'esigenza di garantire l'affidamento ingenerato in capo al soggetto interessato al momento del rilascio del permesso di costruire. Per quanto infine concerne l'applicazione delle leggi n. 47/1985 e n. 724/1994 si fa espresso rinvio alle circolari applicative del Ministero dei lavori pubblici rispettivamente 30/07/1985 n. 3357/25 e 17/06/1995 n. 2241/UL, nonchè alle altre circolari e interpretazioni fornite dal Ministero dei lavori pubblici su specifici argomenti.

2. Termini per la presentazione della domanda di sanatoria, oblazione ed oneri concessori. Le sentenze della Corte costituzionale numeri 196, 198 e 199 fanno salva la possibilità delle regioni di disciplinare, con proprie leggi, le modalità di presentazione delle domande di condono, disciplinando diversamente anche gli effetti del prolungato silenzio del comune sulle domande stesse. Compete, inoltre, alle regioni la facoltà di disciplinare diversamente dalla normativa statale la misura dell'anticipazione degli oneri concessori e le relative modalità di versamento. In esecuzione della citata sentenza è stato emanato l'art. 5 del decreto-legge 12/07/2004 n. 168, convertito dalla legge 20/07/2004 n. 191. In mancanza di disciplina regionale, da emanarsi entro quattro mesi dall'entrata in vigore del decreto-legge n. 168/2004, trovano applicazione le regole stabilite nella normativa nazionale, come modificata dalla suddetta legge 30/07/2004 n. 191, di conversione del citato decreto-legge n. 168, recante interventi urgenti per il contenimento della spesa pubblica. La domanda di condono deve essere accompagnata dall'attestazione del pagamento dell'oblazione e dell'anticipazione degli oneri concessori, secondo le misure e le modalità indicate nell'allegato 1 della legge. La presentazione della istanza per la definizione dell'illecito edilizio al comune competente, con l'attestazione suddetta, deve avvenire, a pena di decadenza, tra l'11/11/2004 ed il 10/12/2004. Alla domanda va allegata la documentazione di cui al comma 35 dell'art. 32. In base all'art. 5, comma 2-bis, della legge n. 191/2004, al fine di salvaguardare il principio dell'affidamento, le domande relative alla definizione degli illeciti edilizi presentate fino alla data della pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della citata sentenza della Corte costituzionale n. 196 del 2004 restano salve a tutti gli effetti, salva diversa statuizione delle leggi regionali di cui al comma 26 dell'art. 32 del decreto-legge n. 326/2003, convertito dalla legge n. 326/2903. In ogni caso restano salvi gli effetti penali. Per quanto concerne le domande di sanatoria presentate tra la data di entrata in vigore del citato decreto-legge n. 168/2004 e la data di entrata in vigore della legge di conversione n. 191/2004, restano salvi i soli effetti penali, salva diversa statuizione più favorevole delle citate leggi regionali. Con decreto-legge n. 282 del 29/11/2004, convertito in legge n. 307 del 27/12/2004 all'art. 10 sono stati prorogati i termini, già previsti nella legge 24/11/2003 n. 326, in materia di definizione di illeciti edilizi. Il comma 33 dello stesso art. 32 della legge n. 326/2003 prevede la possibilità per le regioni di emanare norme per la definizione del procedimento amministrativo relativo al rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria. Pertanto, le regioni possono con proprie norme prevedere l'onere a carico degli interessati di presentazione di altri documenti oltre a quelli previsti dalla legge statale, purchè ciò non comporti un inutile appesantimento del procedimento. Il comma 37 dell'art. 32 prevede la formazione del silenzio-assenso, con effetti equivalenti al rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria, sulla domanda trascorsi ventiquattro mesi dalla data del 30/06/2005 senza l'adozione di un provvedimento negativo del comune, a condizione che siano soddisfatti tutti gli adempimenti previsti nello stesso comma 37. Per la formazione del silenzio-assenso, nel caso di immobili soggetti a tutela, occorre il decorso del termine di ventiquattro mesi dalla data di emanazione del parere favorevole da parte dell'autorità preposta alla tutela del vincolo. La misura dell'oblazione è determinata nella tabella C, allegata alla legge, in relazione alla destinazione residenziale o non residenziale dell'opera da sanare. Mentre per gli abusi classificabili nelle tipologie 4, 5, 6 della tabella C la misura dell'oblazione, stante la minore gravità degli stessi, è determinata in misura fissa, per le tipologie 1, 2 e 3 è necessario effettuare il calcolo della superficie del manufatto abusivo ed applicare l'oblazione in base alla categoria di destinazione d'uso dell'immobile. Come espressamente previsto dal comma 39 dell'art. 32, è esclusa qualsiasi riduzione dell'oblazione, dovendosi, in tali casi, escludere l'applicazione dei commi 13, 14, 15 e 16 dell'art. 39 della legge n. 724 del 1994. La natura eccezionale delle nuove norme sul condono edilizio e la volontà di non estendere i benefici nei casi nei quali può apparire dubbia la situazione di estremo disagio abitativo, ha indotto il legislatore ad escludere ogni tipo di decurtazione in sede di determinazione dell'oblazione. In particolare, pur se il comma 16 dell'art. 39 della legge n. 724/1994 faceva salve espressamente le riduzioni di cui ai commi terzo, quarto e settimo dell'art. 34 della legge n. 47/1985, l'esclusione dell'applicazione del citato comma 16, prevista dal comma 39 dell'art. 32 della legge n. 326/2003, comporta anche la non applicabilità delle riduzioni stabilite dall'art. 34 della legge n. 47/1985. Per quanto concerne gli oneri concessori, gli stessi sono determinati nella misura dei costi per la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria necessarie, nonchè per gli interventi di riqualificazione igienicosanitaria e ambientale attuati dagli Enti locali; in alternativa, gli oneri possono essere incrementati fino al massimo del 100 per cento con legge regionale. E' facoltà dei comuni perimetrare i nuclei abusivi ed esigere somme pari al costo sostenuto per la realizzazione delle opere pubbliche. E' possibile lo scomputo del costo per la realizzazione delle opere pubbliche che può essere effettuato direttamente dai consorzi dei proprietari solo per opere di importo inferiore a 5 milioni di euro. Va doverosamente fatto presente che la norma alla quale si fa riferimento (art. 2, comma 5, legge n. 109/1994) è attualmente soggetta a procedura di infrazione da parte della Commissione europea secondo la quale le opere realizzate nell'ambito di una lottizzazione non convenzionata devono essere considerate pubbliche e, pertanto, le stesse possono essere realizzate esclusivamente con ricorso alla normativa sui lavori pubblici, attraverso appalti a terzi. Per la definizione delle domande di sanatoria si applicano gli stessi diritti ed oneri stabiliti per il rilascio dei titoli abilitativi edilizi relativi alle medesime fattispecie, con facoltà da parte del comune di incrementare i suddetti diritti ed oneri fino ad un massimo del 10 per cento. Sulle modalità di presentazione della domanda e di pagamento dell'oblazione e degli oneri concessori si rinvia alla circolare n. 1 del 16/01/2004 nonchè al decreto 14/01/2004 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 14 del 19/01/2004) del Ministero dell'economia e finanze, fermo restando quanto disciplinato, in particolare in merito al versamento degli oneri concessori, dalle regioni. In ogni caso, è possibile effettuare il versamento dell'oblazione tramite modulo postale suddiviso in tre sezioni, indicando: - il numero di conto corrente postale 255000, intestato a Poste italiane; - l'importo dovuto e liquidato; - gli estremi identificativi e l'indirizzo del richiedente; nonchè, nello spazio riservato alla causale: - il comune dove è ubicato l'immobile; - il numero progressivo indicato nella domanda relativa al versamento, con riferimento alla natura del versamento in acconto o a saldo di rate dovute; - il codice fiscale del richiedente. Con decreto interdipartimentale di questo Ministero e del Ministero dell'economia e delle finanze del 18 febbraio 2005 sono stabilite le modalità di versamento del 50 per cento della somma dovuta a conguaglio dell'oblazione per la sanatoria degli abusi edilizi direttamente al comune interessato.